Politización del futuro Consejo Nacional del Patrimonio Cultural y Consejos Regionales, omisión de la función como órgano con competencia ambiental de estos consejos, imposición de un recurso jerárquico sobre las decisiones de los consejos, omisión de la consulta indígena, separación arbitraria entre sitios arqueológicos y colecciones a nivel de categorías patrimoniales, faltas en la implementación de la regionalización y falta de incentivos para el resguardo de sitios y bienes culturales, e inclusión incompleta de la categoría Sitio de Memoria y Memoriales, son algunos de los puntos que el Colegio de Arqueólogas y Arqueólogos de Chile rechaza de la nueva propuesta de ley.
En junio de este año, el Gobierno ingresó a la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley de Patrimonio Cultural, que pretende modificar la actual Ley N° 17.288 de Monumentos Nacionales, con el fin de modernizar la institucionalidad, actualizar sus categorías patrimoniales y otorgar una protección efectiva al Patrimonio Cultural en Chile. Este proyecto de ley, el cual fue gestado por la Subsecretaría de Patrimonio Cultural, dejó molestos a los integrantes del Colegio de Arqueólogas y Arqueólogos de Chile (CAARCH), debido a que presenta grandes vacíos y aspectos estructurales problemáticos, como explicó su presidenta, Itací Correa, “nos dimos cuenta que está lleno de falencias y que tiene aspectos bastante graves”.
Frente a esto, el CAARCH elaboró un análisis (https://colegiodearqueologos.cl/wp-content/uploads/2019/09/Presentaci%C3%B3n-CAARCH-sobre-proyecto-ley-de-patrimonio-ante-Comisi%C3%B3n-Cultura.pdf) que fue presentando ante la Comisión de Cultura, Artes y Comunicaciones de la H. Cámara de Diputados, el día 11 de septiembre (http://www.cdtv.cl/Programa.aspx?idPrograma=46), con el fin de visibilizar las falencias encontradas en el proyecto de ley, entre las cuales menciona:
Que el documento no fue redactado en colaboración con expertos en el tema, como paleontólogos, arqueólogos, arquitectos, conservadores o historiadores. Es decir, el proyecto fue construido sin diagnóstico ni consulta. Sobre esta ausencia, el colegio declara que “el patrimonio cultural es un bien jurídico de gran complejidad y variabilidad interna, y es un recurso, por esencia, no renovable, lo que conlleva desafíos no menores en el diseño de los mecanismos de protección y gestión”. Debido esto, no conciben que un proyecto de ley de tal complejidad haya sido realizado sin el apoyo de las distintas ciencias expertas, a pesar que varias organizaciones de la sociedad civil ligadas al quehacer patrimonial hayan intentado ser parte del proceso, solicitando el borrador y ofreciendo colaboración en varias instancias
Itací Correa, arqueóloga académica del Departamento de Antropología de la Universidad Alberto Hurtado y presidenta del Colegio de Arqueólogas y Arqueólogos de Chile, relató que a comienzos del proceso de creación del proyecto de ley, en mayo de 2018, la Subsecretaría de Patrimonio los invitó a participar como colegio, en conjunto con otras organizaciones del área, a reuniones de trabajo donde se les ofreció inicialmente acceso a algunos escasos articulados del Título V del proyecto de Ley, referidos a arqueología y paleontología, “elaboramos observaciones a estos pocos articulados, pero sabíamos que no podíamos trabajar en el reglamento sin acceder al documento completo, porque teníamos que saber cómo se relacionaba el tema arqueológico con los otros títulos y con los nuevos artículos, y también, cómo este proyecto de ley dialogaba con las otras leyes, cuerpos legales y marcos normativos que se relacionan con el ámbito patrimonial, tales como la Ley Pascua, el Convenio 169 de la OIT, la Ley Indígena, la Ley de Bases de Medio Ambiente o el Plan Nacional de Derechos Humanos”, afirmó y continuó la arqueóloga, “y además, prontamente se decidió que no se modificaría este título V, principalmente porque implicaría consulta indígena […] y ya nunca más tuvimos acceso a nada, si bien siempre solicitamos el texto, se dijo que no estaba permitido acceder al borrador por orden de SEGPRES y SEGEGOB”.
Luego de esta situación, Correa explicó que comenzaron a trabajar en torno al reglamento sobre excavaciones y/o prospecciones arqueológicas, antropológicas y paleontológicas de la actual ley, “mejorar este reglamento hoy es fundamental para el quehacer de nuestra disciplina y para la protección patrimonial, pero el problema es que estábamos trabajando en torno a un reglamento para una ley que va a ser modificada, sin saber, sin poder apuntar en este reglamento a la futura ley que no conocíamos”, afirmó.
Para la experta, el acceso al proyecto fue tan acotado, que no se puede decir que hubo instancias de diálogo y consulta, “Lo que se dialogó, tuvo que ver con un título que no se modificó […] Nosotros nunca pudimos discutir esta ley de patrimonio”, declaró y finalizó “Realmente no tuvimos nada que ver con el proceso de elaboración de ese documento”.
Para el CAARCH, uno de los aspectos más graves del proyecto es la omisión de la competencia ambiental del Consejo de Monumentos Nacionales (CMN), futuro Consejo Nacional de Patrimonio Cultural (CNPC) y de los respectivos Consejos Regionales. Desde 1995 el CMN ha actuado como órgano con competencia ambiental en la evaluación de proyectos que ingresan al Sistema de Evaluación Ambiental (SEIA). En la práctica, esta inclusión se ha traducido en uno de los mecanismos de protección del patrimonio cultural más importantes con el que cuenta nuestra legislación. Los monumentos históricos, zonas típicas, monumentos arqueológicos y paleontológicos, han podido ser protegidos en el marco de las actividades y proyectos de inversión. El CMN establece las distintas etapas, estudios, sondeos y permisos sectoriales, entre otros, que se deben seguir previo a un proyecto, para resguardar los sitios, ya que, como expuso Correa “la arqueología es uno de los componentes ambientales que deben ser evaluados”, debido a que en la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley N° 19.300), existe un concepto amplio de medio ambiente que incorpora los componentes socioculturales. Pero este importante rol, no es especificado en el nuevo proyecto de ley según la arqueóloga, ya que no se especifica qué entidad se encargará de participar como órgano con competencia ambiental, especialmente en los otorgamientos de permisos de intervención arqueológica. La institución señala que lo peligroso en este tema, es que paralelamente al Proyecto de Ley de Patrimonio Cultural, se está generando un cambio legislativo en torno al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), lo que podría tener implicancias directas en la protección patrimonial, “si tenemos una ley de patrimonio que omite la competencia ambiental del CMN y paralelamente, tenemos cambios en la Ley N° 19.300 en los artículos que regulan la protección de patrimonio cultural en el SEIA, puede quedar completamente desprotegido el patrimonio arqueológico ante las obras que devienen de los proyectos con impacto ambiental”, afirmó la experta.
Por lo demás, citando un informe en derecho sobre la omisión de la función ambiental en el proyecto de ley, Itací Correa explicó que esta falta en la regulación del desempeño ambiental puede ser perjudicial para nuestro país, pues nos expone a sanciones comerciales internacionales por dumping ambiental, es decir, por la obtención de competitividad internacional gracias a una regulación ambiental laxa. Debido a esto, agregó que no podemos carecer de estandarización de las regulaciones ambientales en el marco de tratados comerciales con otros países, que cuentan con una institucionalidad ambiental y patrimonial seria y eficiente. Y que, por estas razones, un buen Proyecto de Ley de Patrimonio Cultural debiera incluir un título que aborde la función ambiental en la nueva institucionalidad.
La omisión ambiental se ve relacionada también con otro grave problema de este proyecto para la institución, la falta de especificación sobre la dotación de funcionarios técnicos e infraestructura para la regionalización que el nuevo proyecto de ley quiere llevar a cabo. Las secretarías técnicas son “el músculo del organismo”, ya que en ellas se encuentran los profesionales y técnicos del rubro que están a cargo de revisar los informes, generar los expedientes administrativos y entregar las especificaciones para que los proyectos cumplan con las normativas establecidas. Debido a esto, la presidenta del colegio afirmó que las secretarías técnicas regionales deben ser fuertes a nivel ejecutivo, tener potestad, estar muy bien dotadas y además tener la capacidad de tomar decisiones, “si no tenemos infraestructura y recursos suficientes, esas secretarías no van a funcionar”, declaró y agregó que en el proyecto de ley no hay información clara sobre este importante punto.
Según la experta, el principal avance en función del objetivo de modernización de la institucionalidad es la descentralización, pero para ello es necesario contar con cuerpos técnicos eficientes, bien conformados y con la infraestructura y presupuesto adecuados, además de recursos para fiscalizar. Para el CAARCH, las Secretarías Técnicas Regionales de los Consejos Regionales del Patrimonio Cultural, debieran tener la competencia ambiental para pronunciarse y decidir sobre toda clase de intervenciones arqueológicas, sean éstas en el marco del SEIA, así como en otro tipo de intervención (por ejemplo, en investigaciones). Y los órganos con competencia ambiental, debieran tener un vínculo directo con el Servicio de Evaluación Ambiental, el cual no debe ser mediatizado por los Consejos Regionales de Patrimonio, ni por ningún otro órgano, debido a la celeridad de los pronunciamientos ambientales y su naturaleza esencialmente técnica.
Además, agrega la institución, el proyecto plantea consejos regionales con un desbalance entre Estado y Sociedad Civil, conformados principalmente por delegados presidenciales (representantes de diferentes SEREMIS), lo que hace que las decisiones de los consejos sean más políticas que técnicas. Para ella, lo que se está haciendo es reforzar el poder central en las regiones, en vez de darle capacidad a éstas para gestionar su propio patrimonio. “Esta ley no está diseñada para los objetivos que dice tener, detrás hay otra cosa”, afirmó Correa y continuó “la regionalización que ellos plantean no va en la dirección de darle capacidad a las regiones para gestionar su propio patrimonio o fuerza administrativa y operacional, no es descentralización, es solo desconcentración del aparato de poder central”.
En el marco del SEIA, el patrimonio arqueológico no debe ser visto como un obstáculo a la inversión sino como un valor que hace único a nuestro país y nos permite proyectarnos a nivel internacional al nivel de los países desarrollados. Por ello, el colegio afirmó que se requiere contar con un marco jurídico eficiente que proteja la herencia cultural, arqueológica y paleontológica, el cual permitirá mantener altos estándares de sustentabilidad frente a un recurso vulnerable, de un valor incalculable y de carácter irrecuperable. El CAARCH, analizando algunas propuestas de la Comisión Nacional de Productividad, plantea que una solución podría ser la implementación de herramientas de gestión semejantes a las del SEIA, que garanticen una adecuada coordinación entre servicios y establezcan plazos claros y exigibles. En este sentido, para la mejora de la gestión de Las Oficinas Técnicas Regionales, habría que considerar lo siguiente:
1. Aumento en la planta funcionaria, que permita revertir el agudo déficit de recursos humanos, específicamente en el área de Patrimonio Arqueológico, que garantice una cobertura territorial en todo el país, acorde al flujo de requerimientos y pronunciamientos generados en cada región.
2. Digitalización del Servicio, que permita una moderna gestión de las solicitudes, para asegurar su trazabilidad digital y favorecer eficientemente el seguimiento de las mismas, al momento de su ejecución y posterior rendición de resultados.
3. Descentralización del Servicio, otorgando atribuciones ejecutivas a las regiones (oficinas técnicas regionales), que considere mecanismos integrados de evaluación para proyectos que afecten a más de una región (por ej. Líneas de Transmisión Eléctrica).
4. Establecer procedimientos claros que favorezcan la gestión de casos, estableciendo plazos, requisitos y estándares que garanticen la calidad de los informes y reduzcan las solicitudes de antecedentes adicionales, adendas y otros.
Otro aspecto grave en el proyecto, es la imposición del recurso jerárquico (Art. 46), que posiciona al Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio y a la Presidencia por sobre las decisiones adoptadas por los Consejos Regionales y el CNPC. Hoy el juicio técnico de CMN es irreversible, pues el consejo no tiene superior jerárquico. Esto, según la institución, intervendrá en las capacidades y autonomía de los consejos, ya que el ministro/a o el/la presidente/a podrán revertir las decisiones de un organismo compuesto por varios consejeros. Este punto es fuertemente desaprobado por los integrantes del colegio, ya que para éstos, las decisiones se tomarán desde el punto de vista político y no técnico, al no ser los organismos expertos los que tengan la última palabra en las decisiones que deban llevarse a cabo para proteger el patrimonio, “esas decisiones van a estar guiadas por intereses económicos y políticos, a eso es a lo que se expone al patrimonio en este proyecto con la imposición del recurso jerárquico”, declaró Correa. Si bien, el Artículo 46 refiere a las impugnaciones y al “derecho a pataleo” por parte de cualquier ciudadano que pudiera verse afectado ante una declaratoria, quien resuelva las oposiciones ante los acuerdos de los Consejos debiera representar un juicio técnico y no político. Esta decisión no debiera recaer en el gobierno de turno.
Este punto va de la mano con la siguiente falencia del proyecto de ley, mencionada por el CAARCH:
La composición que tendrá el futuro Consejo Nacional del Patrimonio Cultural, hoy CMN, implicará una disminución de los consejeros de 22 a 17. Sobre esto, la institución explicó que se restringirá la representación ciudadana, ya que sólo cuatro miembros serán representantes de organizaciones de la sociedad civil, que además serán elegidos por el Presidente de la República a partir de una terna presentada por cada organización. Y que los consejeros que hoy son funcionarios de gobierno, con cargos de alta dirección pública, serán ahora siete representantes de algunos ministerios (Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo, Bienes Nacionales, Medio Ambiente, Economía, Fomento y Turismo, Educación y un MINCAP experto en patrimonio inmaterial), junto con un representante del Presidente de la República, además del Subsecretario y el Director del Servicio de Patrimonio Cultural. De esta manera, el Gobierno de turno tendrá más representantes, convirtiendo al consejo en una entidad política, en vez de técnica.
Para el directorio del CAARCH resulta grave la disminución de dos a un consejero del ámbito arqueológico. Habrá que elegir entre la Sociedad Chilena de Arqueología y el Colegio de Arqueólogas y Arqueólogos de Chile. Esta situación será la misma en el caso de los Consejos Regionales del Patrimonio Cultural. Cabe notar que actualmente la Secretaría Técnica del CMN evalúa una enorme cantidad de casos por mes referentes al patrimonio arqueológico, siendo este un alto porcentaje de todos los casos ingresados. Por lo tanto, para la institución resulta particularmente relevante la representación de ambos organismos especializados, a través de sus consejeros (as), en esta materia. Y no existe la posibilidad logística de que tan solo un representante pueda dar cabida a la gran demanda de resoluciones y acuerdos que deben tomarse en el ámbito arqueológico.
Por otra parte, el análisis del colegio expone la omisión de los representantes de los Pueblos Originarios y de los sitios de memoria. La ausencia de un consejero en representación de los Pueblos Indígenas en el futuro Consejo Nacional del Patrimonio Cultural y la omisión de la consulta indígena para este proyecto de ley en específico, son aspectos problemáticos para la institución. Chile en el año 2008, ratificó el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, el cual, como explicó la arqueóloga, señala que se debe consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente (Letra a), Art. 6). “La consulta no se hizo en este caso y esa es una de las razones fundamentales por las que no se modificó el Título V de arqueología, porque en el fondo si lo haces, modificas aspectos legales que tienen que ver con la conservación de su cultura”, afirmó. La omisión, tanto de la representación como de la consulta indígena, es fuertemente rechazada por el CAARCH, ya que, para este organismo, es inalienable el derecho a la decisión autónoma de las comunidades que sustentan el patrimonio cultural. Los pueblos originarios se encuentran embarcados crecientemente en la defensa de su patrimonio y la nueva ley debe dar cuenta de este proceso.
En el marco de la gestión y definición de las categorías patrimoniales, destacan otros problemas. Uno de ellos es la segregación que el proyecto de ley promueve entre sitios arqueológicos y colecciones arqueológicas, lo que implica procesos y estatus diferenciales para estas dos dimensiones del Patrimonio Arqueológico. Todos los monumentos arqueológicos, sean éstos sitios (inmuebles) o colecciones (muebles), deben permanecer juntos en el Título V, como es en la actual legislación, y no segregarse en Títulos diferentes. Esta segregación, para la institución, desconsidera la noción de contexto inherente a todo sitio arqueológico, el que implica un conjunto articulado e interrelacionado de expresiones materiales, ya sean artefactos, estructuras, basuras, etc.
Por otra parte, las colecciones arqueológicas, comprendidas en el proyecto de ley como “bienes de interés cultural mueble” deberán ser inscritas en un Inventario Nacional de bienes patrimoniales. Como expone el CAARCH en su texto de análisis, el problema con esto se basa en que el proyecto define los “bienes de interés cultural mueble” en relación a sus propietarios, quienes deben conservarlos adecuadamente. Esto va en directa contradicción con el hecho de que todo sitio arqueológico es propiedad del Estado y se constituye monumento nacional por el sólo ministerio de la ley. Sobre este tema, la presidenta del colegio planteó que esto da paso a la posible privatización de las colecciones, “nos asusta que las colecciones, ya sean arqueológicas, bioantropológicas (restos humanos) o paleontológicas, puedan estar sujetas a otra normativa que no sea la protección del Artículo 1° Título I y del Artículo 21° del Título V de la actual Ley 17.288, que es sólida, y que por ejemplo, pasen a entenderse como el resto de los otros bienes de interés cultural mueble, los cuales están a un paso de la tasación comercial”.
Sobre el inventario nacional que se propone en el nuevo proyecto de ley, Correa explicó que éste plantea la idea de realizar un registro de todas las colecciones del país. El problema con esto, para ella, es que falta mencionar los procedimientos que se deberán llevar a cabo para investigar la procedencia de cada objeto, antes de ser inventariado y legalizado, “tiene que haber una forma de evitar que quienes tengan colecciones mal habidas puedan llegar a inventariarlas y por ende, legalizarlas”, declaró la experta y agregó que esta situación “da paso también a aceptar la propiedad privada a nivel arqueológico, que una colección pueda ser de alguien”.
Otro problema expuesto, relacionado a la gestión patrimonial, es la falta de incentivos para el resguardo de sitios arqueológicos y bienes culturales muebles. Sobre esto,la arqueóloga explicó que un aspecto central para el gobierno respecto al proyecto de ley, es el sistema de incentivos al patrimonio, pero que este ámbito, está enfocado especialmente a losbienes inmuebles, es decir la parte arquitectónica de los patrimonios y no a los sitios arqueológicos, “(El proyecto de ley) no dice nada, nosotros vemos que no existe ningún incentivo para el resguardo de los sitios arqueológicos, más allá de que se están especificando con más fuerza las multas y castigos al daño”, expuso la presidenta del CAARCH y agregó que no hay incentivos para que una comunidad que tenga un sitio arqueológico en su territorio, quiera o pueda cuidarlo y gestionarlo.
Además, Correa agregó que tampoco los incentivos para los bienes inmuebles son suficientes, ya que en el proyecto de ley se habla de exención de contribuciones para monumentos históricos con uso comercial, pero no se menciona ninguna ayuda de subvención para la mantención de los inmuebles que son monumentos históricos y que son propiedad de personas naturales, por el contrario, sólo se mencionan las multas por la falta de mantención. “Lo que también se está exigiendo acá, es que se le van a aplicar multas y castigos a toda persona que no mantenga su bien inmueble en perfecto estado, y si yo soy una persona natural que no tiene muchos recursos, me voy a tener que endeudar para poder cuidar y mantener mi propiedad, entonces te obligan a entrar en un sistema crediticio para poder salvaguardar el patrimonio”, afirmó la experta y continuó “no hay un sistema de subvenciones a los dueños de inmuebles con valor patrimonial, por ejemplo, que pudiera premiar la preservación en vez de someter al dueño a un sistema crediticio, la lógica de lo neoliberal detrás de esto es lo fuerte aquí”.
Finalmente, en relación a la gestión y apertura a nuevos ámbitos patrimoniales, la institución afirma que, si bien es valorable la inclusión y el reconocimiento de la categoría de Sitios de Memoria, resulta fundamental que el proyecto sea consultado con las organizaciones que han llevado adelante las declaratorias y la gestión, y que se requiere revisar y completar su definición. Además, explica que la ley debe estar en sintonía con la normativa e instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos. En cuanto a este ámbito, la mesa de Sitios de Memoria del CAARCH, partícipe del análisis del proyecto de ley, señaló que la inclusión de la categoría de Sitio de Memoria como “bien patrimonial” no puede inscribirse únicamente de manera nominal en un marco normativo referido al patrimonio. Esta inclusión debe considerar el cumplimiento de las obligaciones del Estado en el ámbito de la protección y promoción de los Derechos Humanos, que involucran a la sociedad en su conjunto. Su reconocimiento y resguardo trasciende a grupos de interés, que van más allá de las víctimas de la violencia política y sus familiares, constituyéndose en medios de reparación simbólica para todos los integrantes de la sociedad chilena.
El colegio agrega que, por otra parte, los nuevos procedimientos propuestos para tratar los sitios de memoria, serán un obstáculo para los procesos de inclusión de estos sitios como bien patrimonial. La mesa de sitios de Memoria del CAARCH, aclaró que la obligatoriedad de su inscripción como bien cultural en los registros regionales y en el inventario nacional como un prerrequisito para efectuar una declaratoria, solo contribuirá a extender y burocratizar los plazos y gestiones que realizan las organizaciones ciudadanas. Lo que es especialmente grave ante situaciones de emergencia (destrucción, desmantelamiento, modificación de inmuebles o espacios en los que se cometieron violaciones a los DDHH). Una segunda falencia para la institución sobre este tema, es que el Consejo Nacional del Patrimonio Cultural deberá contar con un informe previo, emitido por la Subsecretaría de Derechos Humanos, para deliberar sobre la solicitud de declaratoria, la cual además, deberá tener un decreto supremo suscrito también por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, siendo que hasta ahora, las iniciativas para las declaratorias de Sitios de Memoria se han gestado desde las organizaciones ciudadanas y no desde el Estado.
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Debido al rechazo de estos aspectos críticos, el CAARCH recomienda a la Comisión de Cultura, Artes y Comunicaciones de la H. Cámara de Diputados no legislar el Proyecto de Ley de Patrimonio Cultural ingresado por el gobierno, y llama a que se convoque a una mesa técnica para trabajar en un nuevo proyecto.
Esta postura se mantiene, a pesar de que en las últimas semanas la Subsecretaría de Patrimonio Cultural ha invitado al CAARCH, en conjunto con otras agrupaciones y personalidades, a participar de mesas de trabajo para elaborar indicaciones al proyecto. Esto sucedió luego de la fuerte movilización de las organizaciones en contra del proyecto, lo que provocó la baja de la suma urgencia y urgencia simple de éste. Para el colegio, los problemas del proyecto son estructurales, “evidentemente nosotros queremos que la legislación patrimonial mejore, no estamos en contra de eso, pero no en la manera en que se está planteando por parte del gobierno”, expuso su presidenta, y concluyó afirmando que pareciera que la finalidad del gobierno no es hacer una ley que otorgue protección efectiva al Patrimonio Cultural en Chile, sino que más bien, es hacer una ley que facilite ciertos procesos, “y todo eso es grave, porque en el fondo, se infiere un plan en pos de la inversión y del desarrollo del país, pero donde el patrimonio pareciera más bien ser un obstáculo, y lo están atacando desde varios frentes y modificaciones legales”.
